08/03/2021
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As diferenças dos órgãos e das instâncias das Casas Legislativas, entre os três níveis de governo, ou seja, entre Congresso Nacional, Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais, são muito acentuadas, por duas razões: a) a concentração de competências na União; b) o número de integrantes das Casas Legislativas. A Câmara do Deputados tem 513 parlamentares, as Assembleias Legislativas variam entre 24 e 94 deputados, e as Câmaras, entre 9 e 55 (art. 29 da CF). Isso traz enorme repercussão na estrutura organizacional das Casas Legislativas.
As diferenças dos órgãos e das instâncias das Casas Legislativas, entre os três níveis de governo, ou seja, entre Congresso Nacional, Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais, são muito acentuadas, por duas razões: a) a concentração de competências na União; b) o número de integrantes das Casas Legislativas. A Câmara do Deputados tem 513 parlamentares, as Assembleias Legislativas variam entre 24 e 94 deputados, e as Câmaras, entre 9 e 55 (art. 29 da CF). Isso traz enorme repercussão na estrutura organizacional das Casas Legislativas.
Vejamos alguns órgãos ou instâncias que estruturam o funcionamento da Câmara dos Deputados e das Assembleias Legislativas, para verificarmos em que medida e de que forma essa composição se manifesta nas Câmaras Municipais. A título de exercício sugerimos preencher os quadros abaixo com os artigos do Regimento Interno da Câmara, se for o caso.
Podemos indicar os seguintes elementos da estrutura organizacional de uma Casa Legislativa:
Presidência
Mesa
Colégio de Líderes
Comissões
Blocos e Bancadas Parlamentares
Plenário
Gabinetes e seus titulares
Consultoria/Assessoria
A disposição dos órgãos e as setas ao lado visam chamar a atenção para uma variável que influi na organização e no funcionamento das Casas Legislativas, a saber: o grau de descentralização ou de centralização das competências e do poder. Por exemplo, pode-se indagar, de um lado, em que medida o Presidente da Casa Legislativa determina o ritmo dos trabalhos e, por outro, qual a capacidade de intervenção nos trabalhos da Casa de um parlamentar que não desempenha funções de Presidência de Comissão ou liderança partidária. Sob esse prisma, há uma enorme diferença entre o Congresso Nacional e as Câmaras Municipais. Afinal, enquanto um deputado federal representa menos de 0,2% do Plenário, um vereador representa mais de 10% nas Câmaras Municipais das pequenas cidades.
Nesse quadro, a assessoria ou consultoria é colocada em outro plano, pois a ela não se aplica esse olhar acerca da centralização ou descentralização do poder.
A Presidência
RI da Câmara dos Deputados Arts. 16 a 18
RI da ALMG Arts. 81 a 85
RI de sua cidade Arts.
O Presidente de uma Casa Legislativa desempenha importantes funções: ele representa sua instituição, supervisiona os trabalhos e mantém a sua ordem. É o segundo na ordem das sucessões do Chefe do Poder Executivo, vindo depois do Vice-Presidente, Governador ou Prefeito. Ele preside a Mesa Diretora e as sessões/reuniões do Plenário. Tem, sobretudo nas Câmaras Municipais, competências administrativas, como a determinação para a compra de equipamentos, contratação de serviços etc. Tem, ainda, amplo poder de agenda, pois a ele compete organizar a Ordem do Dia. Diante das amplas competências que lhe reservam os Regimentos Internos, a Presidência é um cargo sempre muito desejado e disputado.
A Mesa
RI da Câmara dos Deputados Arts. 14 a 19
RI da ALMG Arts. 74 a 85
RI de sua cidade Arts.
Dispõe o § 1º do art. 58 da Constituição Federal que, “na constituição das Mesas e de cada comissão, é assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que participam da respectiva Casa”. Esta regra deve ser combinada com a previsão de eleição para a Mesa, constante do § 4º do art. 57 da CF.
A melhor forma de ajustar os comandos acima é a construção de consensos em torno da composição da Mesa. Dessa forma, ela terá melhores condições para conduzir os seus trabalhos. Todavia, o consenso não pode ser condição para aplicação de dispositivos constitucionais, sob pena de supressão de garantias das minorias. A eleição, expressão máxima da regra da maioria, deve ser organizada de tal forma que seja preservado o direito da minoria de participar da Mesa e das comissões. De qualquer forma, a expressão “tanto quanto possível” decorre da impossibilidade de precisão aritmética de participação, na Mesa ou nas comissões, nas mesmas proporções da composição no Plenário.
As competências da Mesa Diretora podem ser divididas em duas espécies: executivas e legislativas. Tendo como referência os Regimentos Internos a que sempre nos referimos, podemos citar como competências executivas autorizar a assinatura de convênios e de contratos de prestação de serviços; autorizar licitações, homologar seus resultados e aprovar o calendário de compras; prover os cargos, empregos e funções dos serviços administrativos, bem como conceder licença, aposentadoria e vantagens devidas a servidores; decidir, conclusivamente, em grau de recurso, as matérias referentes ao ordenamento jurídico de pessoal e aos serviços administrativos da Casa.
Colégio de Líderes
RI da Câmara dos Deputados Art. 20
RI da ALMG Art. 73
RI de sua cidade Art.
A grande maioria das Câmaras Municipais não chega a duas dezenas de vereadores em sua composição. Com esse número reduzido de parlamentares, pulverizados em vários partidos, não se justifica a identificação de líderes e a concentração de prerrogativas neles. No entanto, quando a Casa Legislativa é composta por um número elevado de parlamentares, o papel da liderança é fundamental para a mediação dos debates e das negociações e a sustentação de uma disciplina partidária, em detrimento da autonomia do parlamentar.
Assim, o Regimento Interno da Câmara dos Deputados assegura um conjunto de prerrogativas aos líderes, como apresentar proposições de iniciativa coletiva, inscrever oradores, indicar membros para as comissões, assinar requerimentos.
O Colégio de Líderes tem um papel importante na formação da pauta na Câmara dos Deputados. Na Assembleia Legislativa de Minas Gerais, o acordo de líderes permite a apresentação de matéria nova em emenda de segundo turno, bem como a supressão de regras regimentais, nos termos do art. 73.
As Comissões
RI da Câmara dos Deputados Arts. 22 a 64
RI da ALMG Art. 12
RI de sua cidade Art.
A organização do Parlamento em comissões é uma experiência generalizada no mundo inteiro, variando o grau de autonomia e a importância desse órgão colegiado. Não há possibilidade de que todos os parlamentares estudem todas as proposições de forma aprofundada ou entrem em interação com os atores sociais envolvidos com cada tema. Desta forma, as Casas Legislativas se organizam em comissões temáticas, para que estudem cada proposição, recolham o maior número de informações, reconheçam as alternativas possíveis e instruam o Plenário para que este delibere.
É bem verdade que a Constituição da República trouxe uma novidade importante, visando assegurar maior celeridade ao processo legislativo. Trata-se da possibilidade de as comissões concluírem a tramitação da matéria, sem que ela seja submetida ao Plenário, nos termos do inciso II do art. 58 da Constituição da República:
“Art. 58. (...) 2 – Às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:
I – discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa; “.
Na Câmara dos Deputados, cerca de metade dos projetos de lei é aprovada nas comissões, não sendo remetidos ao Plenário, embora as proposições importantes passem pelo Plenário, em virtude de requerimentos para votação em regime de urgência urgentíssima ou prioridade.
A literatura especializada aponta duas atribuições complementares para as comissões: a informativa e a de construção de consensos. Na medida em que a comissão reproduz, tanto quanto possível, a relação de forças existente no Plenário, o consenso construído na comissão tende a ser aceito no Plenário. Ao mesmo tempo, cabe à comissão recolher o maior número de informações, acompanhando o desenvolvimento das políticas públicas nas áreas de sua competência, notadamente do Poder Executivo de sua esfera de governo.
Bancadas e blocos parlamentares
RI da Câmara dos Deputados Arts. 22 a 64
RI da ALMG Art. 12
RI de sua cidade Art.
Os blocos parlamentares decorrem da reunião dos parlamentares de mais de um partido político, que passam a atuar de forma conjunta em sua Casa Legislativa, o que lhes amplia a eficácia da ação.
Por exemplo: quatro vereadores são os únicos representantes de suas respectivas agremiações partidárias na Câmara. Em virtude disso, isoladamente não têm direito a participar da Mesa Diretora. Ao se reunirem em bloco, poderão pleitear uma cadeira na Mesa, pois representam uma proporção significativa do corpo de vereadores da Câmara. Evidentemente, é preciso que a hipótese de formação de blocos parlamentares conste no Regimento Interno da Câmara, e os vereadores precisam respeitar a regra da proporcionalidade.
Na Assembleia Legislativa de Minas Gerais, é preciso no mínimo cinco deputados para que o partido ou bloco tenha líder, o qual poderá, assim, participar do Colégio de Líderes, entre outras prerrogativas. Em virtude disso, partidos com menos de cinco deputados tendem a formar blocos
Plenário
O termo plenário tem dois significados. Um refere-se ao local físico no qual os parlamentares se reúnem. O outro significado remete ao órgão deliberativo decorrente da reunião de um número determinado de vereadores ou deputados. Nesta acepção, o Plenário é o principal órgão do Poder Legislativo, local onde se delibera sobre todas as proposições que exigem quorum especial, além daquelas sobre as quais as comissões não têm competência para deliberar de forma conclusiva. É o local em que se travam os principais debates.
O Regimento Interno de muitas Câmaras Municipais prevê a Tribuna Livre, que se constitui na possibilidade de cidadãos utilizarem o microfone em determinada fase das reuniões ordinárias.
Gabinetes
Também o termo gabinete tem duas acepções: o local físico no qual o deputado ou vereador se instala com a sua equipe ou o órgão de apoio ao parlamentar. Assim, ao se falar que o servidor está lotado no Gabinete do Deputado Fulano de Tal, não se quer dizer necessariamente que ele esteja lotado no espaço físico, mas em um órgão ou uma unidade administrativa.
Há imensa variação entre os gabinetes das instâncias federal e estadual e os das Câmaras Municipais. Em muitos casos, os vereadores não dispõem sequer de espaço físico reservado para as suas atividades parlamentares ou qualquer suporte de pessoal ou material para o desempenho de seu mandato, comumente, em virtude da escassez de recursos de que dispõe o Legislativo Municipal.
Assessoria ou Consultoria
RI da Câmara dos Deputados Art. 64
RI da ALMG Arts. 149 e 150
RI de sua cidade Art.
A consultoria ou assessoria é uma instância fundamental para o bom funcionamento das Casas Legislativas. Há, no mundo inteiro, vários modelos de assessoramento parlamentar. As Casas Legislativas federais – Câmara dos Deputados e Senado – e a Assembleia Legislativa de Minas Gerais se notabilizam por dispor de um setor composto por servidores concursados especialistas em diversas áreas, responsáveis pelo assessoramento técnico aos parlamentares.
O assessoramento é importante para a redução da assimetria informacional entre os Poderes Legislativo e Executivo e entre os parlamentares. Não há independência do Poder Legislativo se este não reunir um “capital” de informações e de conhecimentos que lhe permita receber de forma crítica as propostas do Poder Executivo e suas justficativas.
O Regimento Interno das Câmaras Municipais normalmente reproduz o dispositivo segundo o qual as comissões terão assessoramento técnico, mas, em número significativo de Câmaras, esse assessoramento se restringe aos aspectos jurídico e contábil.
